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【据《通信产业报》 2003.08.06报道】 　　“《电信法》起草工作今年可能会取得阶段性成果。”日前，续俊旗在接受《通信产业报》记者采访时如是说。续俊旗是信息产业部电信研究院高级研究员，长期从事电信监管与法制研究工作。　 　　据悉，信息产业部今年专门成立了《电信法》起草工作小组，集中开展《电信法》草案的拟订工作。如果进展顺利，《电信法》草案可望在今年年底提交到国务院法制办进行审议。虽然在正式亮相之前，它还要经历一个精雕细琢的过程，但这毕竟意味着长达23年之久的《电信法》起草工作已经进入了一个新的阶段，为对《电信法》翘首以待的人们带来了一线希望的曙光。　 　　随着《电信法》诞生渐行渐近，有一个问题也越来越引起人们的关注，那就是：《电信法》能够带来什么？　 市场监管至上　 　　“从根本上讲，《电信法》主要是一部市场监管法，同时它也要兼顾电信产业的持续发展。”《电信法》起草小组的一位成员对《通信产业报》记者说。由于电信技术日新月异的发展以及我国电信市场的特殊性，如何使《电信法》具有前瞻性和科学性成为立法过程中首先遇到的难题。他认为，《电信法》起草工作应当借鉴国外的电信立法成果，即选择一些重要国家和地区的《电信法》加以系统研究，以借鉴其适用于中国的先进经验。　 　　据了解，《电信法》的起草选择了美国、欧盟、澳大利亚、日本、韩国和我国香港、台湾地区作为参照对象。据起草小组的一位成员透露，一方面因为这些国家和地区的电信市场比较发达，且其电信管制与电信立法相对较完善；另一方面也考虑到了地域的多样性和英美法系、大陆法系的不同特点等因素。“通过这样的立法比较研究，可以把握最新的国际电信立法趋势，并发现其中对我国《电信法》的起草有借鉴作用的成分。”他说。　 　　有别于《电信管理条例》，作为国家法律的《电信法》的制定必须要处理好现实问题和前瞻性问题之间的矛盾。因而，电信立法既要立足于现实而又不能囿于现实，《电信法》的起草者不能不考虑现有管理体制问题，并首先要保证《电信法》的科学性。如何超越现实的藩篱，很显然成为了《电信法》首当其冲的难题。　 　　与此同时，《电信法》还需要兼顾适应WTO游戏规则。《电信法》的起草者正在借用WTO参考文件中的一些条款，并尽可能将其中一些基本原则(如透明性原则和非歧视性原则)贯彻到《电信法》的起草中去。“虽然有些要求现在还不能达到，但可以将其作为我国电信管制的基本原则在《电信法》中体现出来。”续俊旗说。充分授权监管机构对于《电信法》，战斗在监管第一线的通信管理局人士寄予了很大希望。江苏省通信管理局政策法规处的薛兴华告诉记者，由于《电信法》的缺位而造成的政府监管机构权威性不够是当前我国电信监管面临的最大难题。　 　　我国的电信管制机构是由国务院机构改革方案设立的，政策的易变动性造成管制机构地位不稳固。同时，由于管制机构是政府的一个行政部门，而不是由法律设立的独立监管机构，难以自主地作出决定，并获得市场监管必要的人力资源和物质保障。因此，努力构建具有法律地位、授权充分和组织体系健全的电信监管机构已成为《电信法》不容回避的问题。　 　　续俊旗认为，将来要出台的《电信法》必须给予监管机构充分的授权，以保证管制机构的权威性。这些权利包括政策制订权、执法权及必要的司法权。如此，监管者可以借助于《电信法》的授权，在遵循《电信法》基本原则和精神的前提下，就监管中不断涌现的新问题灵活机动地制订具体的监管政策，以实现管制机构的主动性管制，解决管制滞后和管制不足问题。　 　　“执法权特别是调查取证权是管制机构必须具备的职能，《电信法》应当明确规定监管者对被监管者进行调查、监督、审查的内容。”续俊旗说。　 　　另外，“未来的《电信法》应该让监管机构从‘救火队’的角色困境中解放出来，使之体现出超脱性、前瞻性和公正性的特征。”同济大学文法学院理论经济学系教授汪洪涛博士对《通信产业报》记者说，“同时，《电信法》还应加入关于行业协会的条款，充分发挥行业协会的自我协调作用和法院的仲裁作用，并鼓励各企业遇事多找法院。”　 　　汪洪涛同时还是上海市电信用户委员会副主席。　 　　由于目前我国的电信监管权利是分散于几个政府部门，部门利益的存在必然会对《电信法》管制机构部分的起草产生影响，在一定程度上也会延缓立法进程。因此，续俊旗认为，“《电信法》关于管制机构的内容起草应与监管机构改革结合进行，以《电信法》的规定指导下一阶段机构调整，同时以监管机构的改革促动《电信法》的起草，从而形成两者间的互动。”　 　　薛兴华告诉记者，目前很多省市已经成立了通信行业协会和互联网协会，江苏省是在全国首家成立通信行业协会的。另外，江西、辽宁和重庆的地方管局已经根据当地电信市场的情况，出台了一些地方电信法规，为《电信法》的正式亮相做着先期的预演。　 《电信法》不会是万灵药　 　　“《电信法》的制订是与我国的电信业改革同步进行的，”薛兴华告诉记者。他参与此项工作已经有十年时间。　 　　《电信法》的制订可谓旷日持久，久而未决。1980年起，我国正式开始起草《电信法》的工作，并于1988年开始列入国务院年度立法计划。1993年《电信法》起草工作开始列入第八届全国人大立法规划，1998年和2003年分别列入九届和十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。　 　　在长达23年的历程中，《电信法》制订工作日益受到重视，这与我国电信业改革的逐步深化、电信市场结构的日趋复杂有着密切关系。同时，随着我国电信市场多元化格局的初步形成以及市场竞争的日趋激烈，监管领域的很多问题也开始浮出水面。因此，管制机构的设立、市场准入制度、电信业务许可证管理制度、普遍服务制度、网间互联互通规则、电信资费管理制度、电信服务质量监督制度以及争端解决机制、无线电管理等等命题都将成为《电信法》需要泼墨重彩加以论述的地方。　 　　等待的时间越长就会寄予越大的期望。然而，薛兴华却认为，“《电信法》即便制订出来，也不能期望它成为解决目前所有问题的灵丹妙药。”　 　　续俊旗也这样认为。他告诉《通信产业报》记者，为了避免《电信法》的内容过于庞杂，《电信法》需要解决的是一些基本制度的确定，因此很多操作层面的东西将会被纳入较低层次的条例或电信规章的范畴。“这样可以使《电信法》更能适应电信市场的特征，以保持法律规则的稳定性和连续性，同时也可以让《电信法》中的原则性内容凸显出来”。　 　　以网间互联立法为例，续俊旗认为，其重点应该是网间互联的一些基本制度，比如要对互联义务的承担者、互联规程的基本内容、互联协议的审批要求、互联质量等作出原则性规定。至于互联互通实施性内容，如互联互通适用范围、互联服务质量监督管理办法、互联争议的具体解决程序等，则由通信主管部门另行制定电信规章。又如，我国已经加入WTO的新形势，对外商的市场准入政策将有所调整。但这些变化将会主要体现在外商投资电信服务业的有关行政法规和电信规章中，而不会影响《电信法》的基本内容。　 　　“另外，《电信法》的制订工作不会一劳永逸。”续俊旗告诉《通信产业报》记者，“由于电信技术和电信市场的发展日新月异，而电信法律规则总是处于相对滞后的状态，因此必须随着我国电信市场的不断发展对《电信法》及时进行修改，以满足监管实际需要。”