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信息产业部电信研究院 何霞 电信服务质量是电信用户对电信业务的经营者所提供的电信服务性能达到持续满意程度的综合效果，包括服务质量本身和网络性能质量。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性、服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点，使得电信服务变得多样和复杂，需要政府在服务质量监管中承担重要角色。近几年的电信改革，使得政府和企业在提高电信服务质量上做了许多努力，取得了卓越的成效。但是电信服务质量是一个庞大的系统工程，提高电信服务质量是政府和企业长期的工作，在初步解决消费者与用户间的服务质量问题后，摆在我们面前的是更深层次的、更复杂的、涉及面更广的问题，这些将引起我们更深层次的思考，并且，为此将付出更大的努力。 电信服务质量监管职能及监管内容 １．政府的服务质量监管职能 政府电信主管部门行使电信监管职能主要是要做到三个保障：第一个是保障公平竞争；第二个是保障用户权益；第三个是保障网络与信息安全。在这三大主要职能中，保护用户利益是政府监管的最基本的职能，就是利用法律、经济、行政、技术，尤其是舆论监督的手段，加大服务监督的力度，并且积极发挥中介机构及社会各界的力量，形成“企业自律、用户监督、政府监管”的良好互动局面，以保证用户的电信服务质量。 我国电信业政企分开后，我国政府主管部门电信服务质量的监管程度日渐加强，电信服务质量管理和监督逐渐系统化、规范化和法化。政府主管部门已制定了系列的监督和保障《条例》实施的办法和制度，如《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉处理暂行办法》、《电信服务质量报告制度》、《电信服务质量公告制度》以及《电信服务质量满意度评价制度》等。从法规上确定了电信服务质量监管的内容和手段。 ２．服务质量监管的主要内容 １监督电信服务质量标准的执行 电信服务质量标准是政府质量监督的基础，它是电信企业提供电信业务时，应当达到的服务质量标准；是电信主管部门及用户对电信服务质量实行监督的基本依据。电信企业应根据实际情况，制定不低于本标准的实施细则，建立健全服务质量保证体系，并按规定的时间和内容，向电信主管部门报告本企业服务质量状况。 电信服务质量标准指标主要分为服务质量指标和通信质量指标。电信主管部门根据社会需求和电信服务水平的变化，调整电信服务质量标准的指标项目和指标值，电信主管部门负责监督检查本标准执行情况。 ２建立必要的规章制度 信息产业部在电信服务质量监管上实行五项制度：即服务质量报告制度、服务质量通告制度、服务质量用户满意度评价制度、服务工作例会制度和服务情况通报制度。 ３调查，抽查及统计信息 信息产业部和各省通信管理局定期和不定期通过组织力量集中检查电信运营企业的服务质量，对存在的问题提出了整改要求，并监督执行。 ４定期公布服务质量的有关信息 信息产业部定期或不定期地在公开媒体上公布调查、抽查和统计的电信服务质量的有关信息。 ５用户满意度指数评价制度 根据《中华人民共和国电信条例》的有关规定，信息产业部决定对电信业务经营者的电信服务质量状况实行用户满意度指数评价制度。用户满意度指数是站在用户的角度来评定产品或服务质量的一种指标体系，是通过对用户调查获取评价数据，动用计量经济模型计算出测评结果的一种科学的质量评定办法。 信息产业部最近向社会公布了首次电信服务质量用户满意度指数测评结果。结果显示，电信业满意度达７６．９％。这是运营商们达到的阶段性成果。 ３．服务质量监督机制 为了使电信业务经营者严格按《标准》向广大电信用户提供优质的电信服务，除电信经营者本身自律外，必须建立一套完善的监督机制。这套监督机制的主体，无非有两大类，即通信行政机关的监督和社会的监督。而社会监督又分为用户与媒体的监督和中介机构的监督两类。从未来监管电信服务质量的架构来看，要增强行业协会的监管支撑力度和企业自律能力，注重社会舆论与客户反馈对监管的影响，实现从单纯的政府监管架构向政府监管、行业自律和社会监督相结合的监管架构转变。 总之，一个完善的电信服务质量的监管体系，除了政府、企业之外，必须具备以用户为核心的有效的社会监督网络，才是完整的。合理的电信服务监管体系应是以电信主管部门为首，电信企业和终端用户为主体，用户委员会为后备支持的体系，围绕服务这一主题初步形成了一个生态链。 目前电信服务水平总体提升 通过信息产业部近日发布的电信服务质量通告，可以看出，电信服务质量在继续提高，对电信运营商的投诉明显下降，表明各大电信运营商都在积极改善服务。 目前用户对电信服务质量的投诉主要表集中在移动电话业务方面，在２００２年第三季度，正式立案且经营者确应承担一定责任的５６件申诉案件中，移动电话业务方面的申诉３４件，占６０．７％；对ＩＰ电话及各类电话卡业务方面的申诉１５件，占２６．８％；固定电话业务方面的申诉６件，占１０．７％；其他业务方面的申诉１件，占１．８％。 电信服务质量投诉的主要性质分别是：申诉资费争议的８件，占１４．２％； 申诉服务质量的２４件，占４２．９％；申诉通信质量的２４件，占４２．９％。 从以上统计可以看出，服务质量的问题主要集中在移动和ＩＰ方面，其中，移动占６０％；问题的主要性质是服务质量和通信质量。 关于电信服务质量的思考 １、２００３年是政府电信服务监管最关键的一年 电信服务质量监管的重点已从前些年的主要解决企业与用户的争端转变到企业与企业间的网间互联上来，更确切地说就是主导企业与非主导企业的互联互通上来。这一问题已将服务质量的监管由初步的监管带到更深层次的监管。 更深层次的含义主要意味着政府将花更大的力气，投资更多的精力到这方面来。网间互联涉及互联结算的资费的合理性问题，这自然需要通过摸清互联成本来解决；网间互联还涉及到技术监测手段等比较复杂的问题。这些是互联互通问题得以根本解决的关键，也是彻底解决电信服务质量问题的关键。 信息产业部已将企业与企业间的互联互通问题提到今年所要解决的主要问题中来，这也说明政府的互联监管要解决实质问题，也就是互联中的根本问题。政府在２００３年加大对互联互通工作中出现的恶性事件的查处力度，同时，要从技术、经济等方面采取有力措施。 互联互通工作要分层次，对于最基本的电信业务，必须强制实行互联，而且必须达到监管部门规定的质量标准；对于其他业务，应鼓励和引导企业在协商的基础上自行实现互联。 ２、各种技术手段的配合将是进一步加强质量监管的手段 信息产业部已决定加快建立网间通信质量监测，为此，信息产业部将在电信管理局和各省通信管理局建立独立的针对各运营商电信网的网络监测系统，以减少各运营商在网络高层设置的互联互通障碍，增强监管部门的调查取证能力。同时信息产业部将采用通报制度，向社会公布有关网间通信的质量情况。 ４、调整网间结算标准，理顺结算关系 信息产业部将逐渐建立以成本为基础的结算体系，改变过去以资费为基础的结算体系。２００３年中外专家将开展互联互通的成本模型建立工作，经过几年的工作，具有中国特色的电信网间互联的成本结算模型将完成，这将为制定合理的互联结算费提供成本依据。 ５、质量监管的另一个重点是电信终端 首先是规范终端维修市场。在信息产业部移动及固定电话机维修资质管理中心的授权下，各省都将成立了信息产业部移动固定电话机维修资质管理中心的省分中心，对省内用户通信终端维修市场实行资质证管理。各分中心对获得资质证书的单位实行年检制度，年检不合格将限期整改并组织复审，拒绝接受整改或复审不合格的，将吊销资质证书。分中心对移动、固定电话机维修单位的资质进行监督，以进一步对终端维修市场进行监管。 另外，完善和修改一些法规。《移动电话机商品修理更换退货责任规定》简称手机“三包”规定，自２００１年１１月１５日起实施至今已经一年多时间了。但该规定在执行过程中，暴露了不少缺陷，有些条款规定的标准低于《消费者权益保护法》的规定，一些手机经营者利用手机“三包”规定逃避责任等，致使消费者在手机消费方面的合法权益得不到有效保护。据不完全统计，２００２年，各地消费者协会受理的手机投诉案件，占通讯类商品投诉量的８０％。 由于目前实行的手机“三包”规定中的一些内容存在诸多缺陷，国家有关部门已着手对其进行修改完善，现正向各地消协等部门征求具体修改意见。 ----《通信信息报》