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陈勋燕 　　近日，被媒体炒得沸沸扬扬的广东“拨号器风波”引起了业界的广泛关注。据有关媒体报道，某些运营商认为，广东电信是在借清理拨号器的问题上清除异己，“泼脏水故意连孩子一起泼掉”，并且沿袭过去监管部门的角色，行使行政执法权；而广东电信则认为，拆除非法拨号器行为属于维护国家通信安全和企业合法权益的具体运营行为，不是执法。另据报道，联通总部甚至就此次事件向信息产业部递交了上报文件。同时，由于媒体的介入，原本情况就错综复杂的拨号器事件则显得更加盘根错节，也使得运营商之间的矛盾进一步被激化。 　　基于以上事实，记者采访了广东通信管理局，在采访中记者强烈感受到监管部门对此事的慎重，广东通信管理局一再申明所出台的《广东省电话拨号器使用管理办法（试行）》已经表明了监管部门对此事的全部观点，并且此前有关此事的报道并非完全是监管部门的看法。经过多方了解之后，记者感觉到问题的严重性，同时也引发出这样的疑问：为何一个小小的拨号器会掀起如此大的风波呢？综合各方报道，记者认为，“拨号器风波”应是一个由中国电信业恶性竞争所造成的典型案例。由此，我们深刻感觉到，中国电信业公平有效竞争的路还很长，我们完全有必要进行理性分析，反思中国电信业当前的竞争状况。 拨号器之乱 “旁路”２０亿长话费 　　根据分析收集到的各种有关资料与报道，记者发现，广东拨号器多且乱激化了各大运营商的矛盾。此次事由是某媒体报道了广州电信拆除非法拨号器，被一些运营商质疑为属于“越权”行使行政执法权行为。从这一报道中及广州当地媒体的报道，记者看到目前仅广州市３６０万的用户中就有４０万安装了ＩＰ拨号器，而其中很大部分都属于非法违规产品。据此，记者的第一反应就是广东市场上何以有如此之多的拨号器？另据了解，广州地区的运营商几乎都承认非法拨号器的存在，并且也都同意进行清查。由此可见，由于市场上竞争各方的利益交织其中，拨号器已成为一种竞争利器，可以想象，广州长途业务市场的无序竞争达到了白热化程度。可见，广东拨号器市场的确到了非清查不可的时候。 　　事实上，拨号器是为了帮助用户更方便地拨打长途业务，通过简单设置，用户无须拨打烦琐的接入号码，而能够遵循原来没有ＩＰ电话前的拨号习惯使用长途业务。对于这种能够方便用户的产品，信息产业部５１０号文件对其使用原则进行了明确规定，即拨号器应该是有进网证的、并且只限使用在用户终端侧，串接在用户话机终端（不包括用户小交换机）与局端设备之间。同时，在拨号器使用功能上，必须不能妨碍公平竞争的原则，市场销售或运营商提供的拨号器可初始设置一个运营商接入号码，但设置不能固化，必须允许用户更改原初始设置，以便用户自由选择任何一家运营商的业务，并且在运营商赠送用户拨号器的同时，必须向用户准确、如实地说明自身业务的有关情况。 　　由此可见，在正确合法使用拨号器上，运营商和用户应该没有什么疑义，但是据记者综合多方媒体报道发现，目前广东电信市场上对于拨号器的使用存在很多问题。其一，拨号器没有入网证。即很大部分非法、违规ＩＰ拨号器等终端产品都是社会上各类代理商、厂商打着为用户省钱、为正规运营商全权代理等各种幌子为用户安装的；其二，固化了某一运营商业务的拨号器。即很多拨号器在串接之时，都不同程度地对电信通信线路进行了物理改动，并对ＩＰ接入号进行了固化，成为各运营商发展自己业务的终端，违反公平竞争原则。其三，质量不符合规定的拨号器，即由于拨号器厂商之间的竞争以及对新型技术产品质量未进行严格把关，使得很多不合格产品流入市场。而所有这些问题的迸发，目前已经引起了市场各方的重视。 　　就此前的媒体报道来看，此类非法违规的拨号器已经对国家、社会、运营商以及用户构成了极大危害，归纳起来主要有以下几个方面： 　　其一，造成国有资产的严重流失。据广东省通信管理局统计显示，最近一年，各大运营商被“地下”流失的国际、国内长话费竟然高达令人吃惊的２０亿元！由此，记者明白了面对如此巨大的市场，许多合法、非法代理商“乐此不疲”，４０万拨号器流向市面也就不足为怪了。可以说，拨号器已经成为广东长途业务竞争的有力武器，而广东“拨号器风波”实质就是市场无序竞争的结果，而这，正是广东非法拨号器之所以必须拆除的根本原因。 　　其二，严重威胁网络安全。由于这些非法安装的不合规范的拨号器、终端设备散布很广，有的ＩＰ电话设备还直接通过境外的电话网落地，从而为境外有害信息的传播提供了隐蔽、低廉的信息通道，给国家的信息安全带来了巨大危害。 　　其三，对通信线路进行物理改动，扰乱了市场秩序。由于很多拨号器在安装时不仅没有按照有关规定进行，而且还进行了物理改动，而且固化了某一运营商，已经违反了用户自由选择、市场公平有效竞争原则，而且破坏了电信基础通信设施，造成用户通信服务中断，影响了运营商及用户正常的生产。 　　综上所述，广东拨号器之多、安装之乱 ，必然引发和激化各利益团体之间的矛盾，造成了长话市场的无序恶性竞争，给通信安全带来极大的危害，已是非治理不可的，这也在各运营商之间达成了共识。需要指出的是，通信网作为一个业务平台，许多人认为只要进行公平接入就能开展有效竞争，但却恰恰相反，“公平接入”却接入了众多的非法拨号器，造成了无序的竞争，激化了矛盾，何以如此？合法经营才能实现“公平接入”，否则只会掉入恶性竞争的陷阱。 运营商应对网络及终端负有怎样的责任 　　根据非法拨号器的危害性，广州电信于去年１２月初开始清查拆除。但据有关媒体报道，一些运营商对此提出了质疑。广州联通副总经理李彪认为，虽然广州电信还保留有电信局的“番号”，但其并不能沿袭原来监管者的角色，非法进入用户场所强制拆除并没收用户的私有财产，即广州电信没有“执法”权；而广州电信副总经理李保平接受采访时认为，广州电信拆除非法拨号器的行为并无过错，是在维护自己线路的安全，并不是执法。其实，我们更应从市场角度出发，从运营商和用户所应有的权利义务上来冷静剖析“合法”性，才能对这次事件进行客观的把握。 　　首先，从运营商的职责角度来分析。作为国家通信网络的运营企业，首先必须合法运作，确保自己网络，包括终端使用的合法性，这在《电信条例》中均有规定。同时，运营商应当负有维护网络安全、保证通信质量的责任。可以说，一旦自己的网络由于出现一些非法或者违规终端而导致通信事故，监管部门以及用户首先追究的就是运营商的责任。那么，一旦发现非法终端，只要是在合法的情况下，出于保证用户合法利益的目的，拆除应该是肯定的，我们不能因为合法拨号器而“姑息”，让非法拨号器泛滥，同时也不能以拆除非法拨号器为名而将合法拨号器一并拆除。虽然，运营商在清查时也可能由于疏忽而导致误拆事件的发生，但是，我们不能因为拆的方式问题而否定拆除非法拨号器的必要性。从这一点看，运营商拆除非法终端的做法应该被视为企业的正常运营行为，也就是监管部门所界定的“自查”行为，否则何为自查？ 　　其次，通信网的用户是否有确保使用合法终端的责任？运营商的通信网必须合法运作，用户理所当然应遵守这一规则，安装使用合法终端。因此，用户与运营商之间是有协议的，否则用户由于随意安装或者安装不合规定的终端而导致通信事故，那么其责任应该由谁来承担，是运营商还是用户，又应该如何承担？因此运营商保护的应该是用户合法的、正当的利益，而不是非法的、不正当的利益。因此，拆除非法拨号器等终端设备，并不侵犯用户权利。否则，对那些没有安装“非法拨号器”的用户就没有公平可言了。 　　最后，从法理上看，任何单位和个人都有责任和义务站出来打击违法行为、维护国家利益。如果我们对这种责任感、正义感不提倡，很可能会造成通信网络上的非法终端越来越多，从而导致通信网络混乱，各方矛盾激化，直至给国家通信安全造成危害。基于各方报道来看，就此次事件而言，广州电信拆除非法拨号器行动应该还是比较谨慎的。广州市电信局联合广州市公安局、广州市工商行政管理局、广州市质量技术监督局一起发布通告，其内容显然已经向用户传递了不得使用非法拨号器的信息，对于仍然使用的，应该坚决拆除，避免危害扩大。 　　近日，广东通信管理局发布了《广东省电话拨号器使用管理办法（试行）》，经记者认真阅读之后感到，该《办法》目的明确，态度鲜明，略显不足的是，对于违规惩罚措施没有细化，操作性也有待加强，同时对运营商和用户之间的责权也没有非常明确的界定。我们期望该《办法》尽快落实，以平息这场风波。治理非法拨号器，其实应从“装”这一源头开始，按照有关规定，拨号器的合法性在于：其一，必须有进网证；其二，不能固化某一业务；其三，必须安装在固定电话旁。如何落实这一“合法”性，关键在装上，装时应告知网络运营商，并进行检测，统一专业安装，如此非法拨号器就很难有生存空间了。 　　综合以上分析来看，运营商拆除非法拨号器应该属于企业的自查行为，是其为保证通信网络安全应该尽到的责任，不存在“执法”的问题，而是是否“合法”，其答案已是不言而喻的。而根据有关媒体报道认为，运营商拆除拨号器应遵循监管部门制定的具体部署进行，而不应“提早”行动，但问题是，运营商在自查过程中一旦发现非法拨号器，是否仍任其继续使用，等待“统一吹哨子”？很显然，如果运营商在经营网络及用户资源时不及时尽到自己的责任，承担起维护通信网络安全以及保护用户合法利益的职责，直至积重难返，对这一责任才是我们要“追究”的。 建立公平有效的竞争机制时不我待 　　从此次风波可以看出，小小的拨号器，其实已经反映出中国电信业改革之后所暴露出来的各种最深层次的问题： 　　首先是互联互通问题。拨号器事件说到底是互联互通问题的延伸，由于目前电信业的互联互通不基于成本，网间结算费率太低，造成长话市场的过度竞争，先是ＩＰ卡胡乱打拆，现在又利用拨号器固化自己的低资费业务，进行不公平竞争。可见，互联互通的政策应与时俱进作出调整，建立以成本核算为基础的网间结算体系，否则恶性竞争的事件仍会防不胜防，从而使市场竞争陷入无序状态。 　　其次是公平接入问题。电信业要做到公平接入首先必须做到“合法接入”，否则必然引发是非矛盾，造成无序恶性竞争 　　第三是如何保护用户利益的问题。对于保护用户的利益问题，我们应该辨证地看待，对于用户的合法利益，监管部门和运营商都应该积极给予保护，但是，对于一些用户的非法利益，譬如非法安装拨号器，监管部门及运营商都应该及时予以制止。 　　最后，通过对以上问题的思考，引发出这样的问题：中国电信业究竟需要什么样的竞争？中国电信业改革至今，引入竞争已不成问题，但为何恶性事件接连不断，价格战此起彼伏？“魔鬼总在细微处”，如果现有的竞争观念不改变，那么就谈不上客观、公正地竞争，我们只能在竞争的误区中越陷越深，这将对电信产业的健康发展造成极大的损害，因为误区比落后更可怕。记者认为，在目前的市场形势下，我们比以往任何时候都更加需要公平有效的竞争，而不是恶性无序的竞争。 　　那么，应该如何实现市场的公平有效竞争呢？记者认为，市场各方都必须定位好各自的位置，而其中最重要的是，监管部门应该明确自身的职责，当好“裁判员”的角色。 　　首先，制定规则。监管部门应该进行市场调研，针对新技术的发展应用以及市场形势，制定较为细化的、可操作性强的“游戏规则”，告诉运营商以及终端用户哪些是合法的、哪些是违法的，并且细化惩罚措施，保证运营商所有业务都应该在“阳光”下进行。由于新技术日新月异、新产品层出不穷，所以我们应该加强大环境的法制建设，促使《电信法》尽快出台，同时还应该积极制定及时、有效、可操作性的地方法规，比如此次广东通信管理局发布的《办法》等。 　　其次，严格执法。监管部门应该在公正、公平的基础上，加大惩罚力度，严格执法。可以说，在现阶段，执法比立法更重要，对于一切违法、违规的行为都必须及时严格处理，只有加大对违规者的惩罚力度才能正确引导促使运营商增强自律，确保公平有效竞争成为市场主流。 　　可以说，广东“拨号器风波”的实质就是中国电信业无序竞争的延续和爆发，从中也说明中国电信市场的无序竞争必须及时制止，同时要加快建立公平有效竞争机制的步伐，只有这样，才能真正使中国电信业朝着健康、良性的方向发展。 摘自《通信信息报》