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务实的电子政务 ——对2个电子政务项目的应用调查 康晓宁 A 袁小姐报名参加一年一度的职称考试，在以往，她必须要跑到报名处去领表，领了表回单位盖章，而现在，她访问人事考试网的网站，进入“在线报名”栏目，填写自己的报名信息之后，通过网络自动生成了一张各项内容填写清楚的报名表。袁小姐把表打印出来，找单位领导盖上章，高高兴兴地去交表报名。 B 不久前，新买车的张先生第一次年检，他被告知要在“地区安委会”领一张体检表，体检由医院盖章后交到交管所。由于不清楚地区安委会的位置，他跑了好久打听了半天才领到了体检表。当时张先生想，以后每年办年检都得这样麻烦一回。可最近，张先生听朋友说，如今北京市交管局已经把表格放到了网上，他只需要把表打印下来，就可以拿着去医院体检了。 其实，这些悄悄发生在人们生活中的变化，正体现了政府部门推进电子政务的成果。在进入2002年以后，电子政务的确发生了一些实质性的变化。 究竟什么是电子政务？当我们贴近来看这个耳熟能详的词时，反而似乎搞不清它的确切含义了。 电子政务以前并不叫这个名字。我国的政府信息化最初开始在80年代末，中央和地方党政机关开展了办公自动化(OA)工程，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础; 到1993年底，“三金工程” 启动，目标是建设国家信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息——以上可称为政府信息化的前两个阶段。从1999年1月开始了“政府上网工程”，各级政府纷纷建立网站，在网站上放些政务新闻、法律法规、办事程序，但更多的是一种单向的信息发布。 直到2002年前后，伴随着“电子政务”概念被提出，政府信息化第三波的大模样才显现出来，正式提出了“电子政务是与政府业务相关的信息化”，其范围从简单的OA系统、内网、政府网站，扩展到了以信息化手段改革政府机构的运行管理和服务方式。由此人们才认识到，电子政务不是简单的“建网站”的概念，而是政府部门从内到外以及各部门之间的全面信息化，具体地说包括——“内部信息化”、“对外服务的电子化和网络化”、“不同政府部门之间的横向信息共享”。 于是，电子政务不再是政府部门自己的事，而是变成了由内及外的一场涉及面极广的变革。 本文开头提到的两个例子都是从政府网站下载表格，而你在北京市地方税务局(以下简称北京地税局)的网站(http://www.tax861.gov.cn)，会发现电子政务的应用已走到了更深一步，实现了“网上交表”，并有一定的互动性。北京地税局信息中心主任杨玉杰先生说: “我们的网站绝对是一个非常能办事的网站”。 北京地税局迈向“网上地税局” 现在，你不必去地税局登门办税，而可以在tax861网站上完成初始登记和申报 北京市地税局负责着全市的营业税、个人所得税、房产税等十几种税务征收工作，北京市的30多万家企业每月要以到地税局登门或邮寄报税单的方式向北京地税局报税。不久前，北京地税局在其网站上推出了网上申报功能，企业只要具备电脑和上网条件，就可以在网上填写申报表，在线发给北京地税局，北京地税局的系统接到通过互联网传来的申报表，会发出确认收到信息。然后，企业只需要再到银行缴费就可以了。这一新型服务方式，如一粒小小的石头，投入水中泛起了层层涟漪，牵动着相关企业的心。 北京地税局信息中心的赵伟先生说，网上服务使北京地税局的服务变成了7×24(一周7天，一天24小时)的全天候服务，他特别有兴趣地提到，在五一节放假期间，还有不少企业通过互联网发来申报表，成功地完成了申报。 那么，北京地税局在推出网上申报服务的背后，在其内部发生了什么样的变化？ 有了内部信息化，才有网上服务 北京地税局的信息化工作从1995年就开始了，历经六七年时间，现在，在整个北京市的税收管理信息系统同时运行着33台IBM RS/6000小型机、300台高档微机服务器。大型数据库采用Oracle公司的全线产品。北京市地税局市局新大楼主机房与全市各区县的税务局已连网，连成了一个采用DDN和X.25专线将各节点连接起来形成以市局为主的三层局域网、两层广域网的行业纵向专网。 从1995年开始的信息化工作的第一、二期工程，使地税局内部实现了办公自动化，将日常行政工作全部纳入计算机管理的方式，包括公文网上流转、人事管理电子化、开通档案管理信息系统等。在1997年上半年到1998年年底，第三期信息化工程完成，建立了决策支持系统，采用数据仓库技术，以征收基本数据为基础提取各种有用信息，比如要分析税源变化，可以通过系统查看某个地区在某个时间段的税收增加情况，为领导决策提供数据支持。 2001年4月，神州数码公司与北京地税局信息中心的工作人员一起开发的一套网上纳税服务系统正式运行。神州数码公司这个项目负责人吕静涛先生告诉记者，网上纳税服务系统是地税局原来的日常征收管理系统的补充——本来，那些以传统的到地税局登门或邮寄方式汇集来的纳税信息，需要税务人员手工录入到计算机中，每月要处理的税务相关信息量可想而知; 现在，新增加了网上纳税途径，网上的数字化信息经过税务人员核实处理后会直接传入地税局的系统中。 有上网条件的企业如要采用网上报税，先到北京数字证书认证中心花200元人民币购买一份CA证书(一张软盘)，在PC上安装后就可以登录北京税务局网站进行在线申报——安全CA证书的身份识别功能将保证申报的不可否认性。在网上填写和发送表格，网站一端收到后会实时确认“收到”信息。如果填错，系统会提示哪里的数据填报不合逻辑，企业必须修改正确了以后才能成功地完成申报，系统自动以数据提交成功的时间为申报时间。 网上纳税申报系统为广大纳税人和纳税企业提供了方便，是北京地税局推出电子政务外向服务的第一步，截止目前为止，北京有3000家企业已使用网上方式报税。 应北京市政府开展15个试点委办局“网上审批”的要求，北京地税局于2002年5月又推出了另一项针对新开业企业的“初始税务登记”的网上服务，新企业在北京工商局注册后，可以到北京地税局网站进行开业后的初始税务登记。系统收到登记信息，经工作人员核实，会自动用E-mail通知企业来领取税务登记证。那么，单凭网上的一纸表格就会发放税务登记证吗？当然，税务人员要当面对所有证明资料审核无误后，才现场打证发给企业。“初始税务登记”的网上服务为企业节省的是现场手工填表的时间和麻烦，并且当企业在网上填表时，哪里填得不对也会由系统提示重填。 与横向政府部门的互联问题 电子政务是一项系统工程。现在，与北京地税局一样开办网上服务的北京政府部门还有很多。实际上，北京地税局的网上服务，在很大程度受到了2001年下半年北京市开展的15个重点委办局“网上审批”试点工程建设的促进。 这15家委办局包括市计划、市工商、市外经委、市规划等15个审批业务比较集中的政府职能部门。这项工程的建设从2001年开始招标，选中了14家厂商，分别承担各部门的网上审批试点业务的系统建设。这些部门首批选出的50多个审批项目包括——工商局开办了“企业申请注册”、北京投资平台开办了“投资项目审批”、市质监局开办了“组织机构代码网上变更、年审”、市地税局开办了“网上申报纳税”、公安局开办了“行政复议申请”和“计算机网络国际联网单位备案”、市劳保局开办了“举办大型招聘洽谈网上审批”、市对外经贸委开办了“外派劳务出国批报表”、国土房管局开办了“内销商品房预售许可证核发”等等。记者从北京市信息办张英逊处长那里了解到，目前整个工程涉及到的55项网上审批已全部开始试运行，公众将可以体验到在网络条件下的政府工作模式和服务手段。张处长介绍说，北京市网上审批统一对外的门户和窗口是首都之窗(http://www.beijing.gov.cn)。从首都之窗，你可以连接到全市15个试点委办局的网上办公站点，等于是北京市电子政务的对外统一窗口，人们也不必记各职能部门的网址。此外，还具有智能导航、服务索引、状态查询、在线培训、监督投诉、在线交流等功能。 北京地税局信息中心赵伟先生: 如果地税局的系统能和工商局、 国税局、公安局等系统进行信息 共享，可以提高办事效率， 减少群众跑政府的麻烦 北京地税局信息中心赵伟先生在接受记者采访时，谈到上网后的各政府部门之间信息共享问题，他说如果地税局的系统能和工商局、国税局、公安局的系统进行信息共享，可以解决很多问题，减少群众跑政府的麻烦。比如，如果地税局能和国税局联起来，企业交营业税和增值税不需要分别跑两个局、填两次表; 如果和北京交通管理局联起来，那么通过交管局的私车数据库可以及时掌握税源的纳税信息，将有效监控偷漏税。 就赵伟先生谈到的这个问题，记者采访了北京市信息办的张英逊处长，张处长说，信息办正在协调政府部门之间的横向互联。而目前要在全北京市电子政务平台上建成一个各部门之间广泛共享的数据库还有一定困难，因为相关单位之间还没有就“谁来维护、安全问题谁负责、信息标准”等问题达成协议，所以现在横向信息共享的建设原则是——各部门各建各的数据库，涉及要交换的数据时，通过一个基于北京政务专网的数据交换平台来进行交换。张处长介绍说，目前专网上有2个横向互联型审批试点项目，一个是北京市发展计划委的“固定资产投资”审批，过去，要申请这个项目需要涉及卫生、环保、文化、公安等20多个政府部门，要盖80多个章，现在在网上数据流转起来以后，审批速度将大大提高; 另一个是“工商企业注册”审批。当然，这两个项目目前还只是做到了传递各政府部门的批审意见，而不是交换该项目的全部审批内容。 经验之谈 北京地税局信息中心杨主任说，地税局做政务信息化的体会主要有: 一是电子政务不能流于形式，电子政务不等于建个网站放新闻、法律法规、办事指南和各部门电话，那样的应用层次比较低，而真正的电子政务应该有政府业务在网上开展; 二是内大于外，必须先保证内部系统的有效运行，才能谈到对外服务。 朝阳区“一站式”服务领导小组 张副主任:各委办局对待这套网上审批系统的态度不一样——多数“受理但未互联”，少数“既受理又互联共享”，而个别局因为种种原因还未开始受理。 杨主任告诉记者，北京地税局的下一步信息化工作将进行集中式改造，对市局、区县局和税务所进行信息集中式改造, 为将来网上统一办税作准备。整合后的地税局信息系统将建成一个企业门户，无论对内部还是对外，统一从一个门户进入，各级访问者根据身份和权限进入门户后访问不同的内容。何时能从网上报税服务更进一步实现网上直接划交税款？杨主任说，这需要银行配合和政府统一协调，尚有待于北京市统一建设的支付平台。 杨主任介绍说，在不久的将来，北京地税局的全部对外服务功能都能在网上提供。那样，不仅公众可以享受到不受办公时间限制的全天候服务，而且地税局还可以有效防止腐败——以前各税务所按人负责企业，有可能徇私; 而网上运作将按照功能分，并不知道哪些部门哪些人在负责，中间操作过程一目了然、无法人为干预。 美髯公科技发展有限公司(以下简称美髯公公司)是承包朝阳区政府的网上办公项目的厂商，在为朝阳区的网上办公项目“朝阳投资服务网上咨询审批系统”进入到第三期时，却遇到了一个有点尴尬的问题，在某个环节无法按设想推进下去。怎么回事呢？ “一厅式”要变“一网式” 为转变政府职能、营造投资环境，提高办事效率，朝阳区政府于2000年5月成立朝阳投资服务大厅，集中17家政府部门“一厅式办公”，为新开办企业办理工商注册税务登记等所有有关手续，也为现有的企业找政府办事提供“一站式服务”。 开办以后大厅的服务受到企业的欢迎，而在2001年3月，为了与国际接轨，更好地为企业服务，在朝阳区信息办的支持下，朝阳投资服务大厅聘请美髯公公司把投资大厅的全部业务搬上网，要让企业足不出户就能办事。 这里有更好的服务等你 美髯公公司是北京市中关村科技园区网上办公项目的承建商，开发了中关村园区网上办公系统，使物理上的一站式办公与网上办公相结合，已被众多媒体报道，很多工作可以在网上完成，不仅方便，而且工作效率也提高了。但由于中关村网上办公系统与地税局等政府部门的系统没有实现互联，企业只能把缴税信息存成盘，到大厅的一台机器上传到地税局等相关单位。 而现在，如果你是朝阳区的一家企业，只需登录朝阳区政府的网站(http://www.bjchy.gov.cn)，进入电子政务栏目的网上咨询审批系统，你就可以在线填写各种表格，直接上传，得到系统的确认后就完成了网上审批申请。比如，如果你要到区科委为企业办的高新技术企业认定，进入网上咨询审批系统的“科委办事平台”，下载一份《新技术企业认定申请登记表》，填写完毕后点击该项文件对应的“上载”按钮，区科委在核定工作日内审批，把审结情况在网上发布，这时你打印这份获得审批通过的文件，盖章、签字后连同其他相关办事所需材料前往区科委提交; 审核通过后下发批准文件。 如果采用这样的网上服务，你可能会避免少带了资料或者不清楚办事顺序而不得不频繁拜访政府部门的麻烦。大友阳光公司就是一家首先享受到网上服务便利的朝阳区企业，他们在网上办理的是国税和地税的开业登记。申请于2002年6月13日下午13: 43申报上网，由于开业登记的网上审批时限是一天，朝阳大厅内国税局的工作人员陈宇收到申报后，在当天下午16: 18就通过了该项审批业务。该公司同时办理的地税登记也在第二天上午被通过。 朝阳区“一站式”服务领导小组办公室张副主任告诉记者，网上审批系统从2001年9月开通，第一期中，有6家区级政府部门开始受理企业网上审批申请，第二期扩充为12家，如今，第三期马上就要结束，受理网上审批的政府职能部门已经达到16家，连因为审批业务不多而没有在大厅中设办事点的朝阳区经委，也主动要求把他们的一项审批业务“安全生产审批”加入到网上审批系统中。可是，朝阳区工商局却一直没有加入进来，这造成了朝阳区的网上审批系统上惟独缺少“工商审批”。这是怎么回事呢？ 与行业纵向系统的互联问题 在朝阳投资服务网上审批系统中，涉及到多个区级委办局，他们对这套网上办公系统的认识和支持程度并不一样。这里面有3种情况: 多数委办局使用这套网上系统、但未与自己的行业系统互联; 少数委办局既受理这套系统上传来的审批申请、又将这套系统的数据库与自己行业的数据库互联共享; 个别委办局则根本不使用这套系统。 首先是占多数的“受理但不互联”的情况。朝阳投资服务中心的胡琦先生告诉记者，虽然现在除工商局外的各委办局已经同意受理网上审批申请，但愿意和投资服务中心的网上审批系统进行互联、以实现数据传递共享的政府部门仅区统计局和区国税局两家，其他的政府部门(如公安局、计委、环保局、文化委、科委、地税局等)则需要在完成网上审批服务后，自己再将这套网上审批系统中的相关信息手工录入到自己的专用系统中去。 既然地税局属于这种情况，于是记者就这个问题向北京市地税局信息中心的赵先生询问。赵先生介绍说，现在北京的企业进行报税有上门报税、邮寄报税和网上报税3种途径。企业做网上报税都应通过北京市地税局的网站(http://www.tax861.gov.cn)进行，北京市地税局每天将网站上的申报信息按区县通过专网分发到各区县分局，由分局进行具体的办理。而对于朝阳区的网上审批系统，赵先生却并不清楚，听了记者的介绍，他认为这属于区级信息化层面上的工作。——那么，在记者看来，虽然朝阳区的企业使用了朝阳区的网上审批系统，但对于地税系统来说，这些网上报税信息仅仅作为“上门报税”的一种数据源，由于系统没有互联，就会白白浪费已数字化的朝阳大厅网上系统的地税数据，要由区地税人员再以手工录入到地税自己的系统数据库中去。由此可以推知，其他“受理但未互联”的委办局也属于这种情况。 美髯公公司的市场总监尧先生认为，从朝阳区区级政府的电子政务角度看来，在区级公用信息平台上将各类数据汇总，再根据各委办局的需要进行同步共享，而无需各行业再重复进行数字化，这是一个比较理想的地区电子政务模式。当然，这里就存在一个纵向系统与区域系统的信息资源浪费和重复输入的问题: 虽然朝阳区搞了网上电子政务系统，但各行业主管政府部门又因为有自己的纵向系统和信息传递原则，因此要么弃朝阳区的系统不用，要么使用但不互联共享，无法最大效率地发挥电子政务的效力。 而记者还发现，由于缺乏沟通，朝阳区电子政务系统和有些行业政府部门的信息化系统，两方面做的工作彼此都不太清楚，更不要说共享互联了。 朝阳区把“一站式办公”的大厅业务搬上了网，涉及16家委办局的多种审批业务，朝阳区的企业开始认识到这种政府的新型办公方式 第二种情况是“受理并且互联”，其中有朝阳区统计局、国税局等。以区统计局为例，当朝阳区统计局了解到网上报来的审批业务都是经数字化的，就主动要求大厅网上审批系统能做一个与本局系统数据对接的接口，定时同步业务数据。美髯公公司在将朝阳区统计局和朝阳投资服务大厅网上审批系统互联的时候发现朝阳区统计局的信息系统用的是DBASE数据库，而大厅网上审批系统用的是Oracle数据库，美髯公公司为此专门做了一个数据转换程序，将转换后的.dbf文件每天定时同步到统计局的数据库中。美髯公公司的姚先生告诉记者，北京市技术监督局的领导不久前亲自来大厅考察，因此有望在不久的将来，大厅的网上系统也能与技术监督局的系统互联起来了。应该说，政府部门之间的数据共享可以提高效率、减少重复劳动，这是一个值得推广的发展方向。 而还有个别政府部门对这套网上系统的态度是“不受理更不互联”。当负责投资大厅网上审批系统协调工作的张主任找到朝阳区工商局，工商局却不是很愿意使用这套系统，因为看起来工作量增加了——他们的工作人员需要在接收纸上资料的同时，还要上网去接收网上传来的企业审批申请。而且北京市工商局系统早有一个红盾315网做网上工商审批，如何协调这些系统还没有找到合适的办法。直到记者截稿，朝阳区工商局没有参与这套系统的使用。 下一步做什么 北京市信息办张英逊处长: 在进行信息共享时，信息化建设较早的政府部门面临需要对自己已建成系统进行改革或调整，这需要统一规划和协调，我们也正在协调。 张主任说，做这个网上系统首先的一个目标是把到我们大厅来办事的企业需要的所有审批项目搬上网，由于多数涉及我们服务流程的各政府部门自己没有这样的网上服务，所以我们只好自己来建; 而如果他们建了，我们会很高兴地引入他们的链接，也就不用花钱自己建了。现在既然我们建好了，也通过这个系统方便了企业办事，而且我们很乐意提供这些数字化的信息给各审批单位共享。下一步我们的工作将是继续完善我们的系统(如加入邮件自动通知结果功能、为愿意数据共享的委办局开发数据转换接口)，然后继续做朝阳区工商局的协调工作。 朝阳区投资服务中心的网上系统，在其信息化实践中，为相关的政府部门的信息共享提供了方便。但是，究竟要不要对区域电子政务系统的信息与行业电子政务系统的信息进行交换共享呢？答案是肯定的。北京市信息办张英逊处长认为，那些信息化资金比较充足、行业纵向系统建设较早的政府部门在进行信息共享的时候，会面临需要对自己已建成系统的改革，相反倒是那些信息化领域比较空白的政府部门比较容易支持信息化的共建共享，北京市信息办也正在协调这一类问题，“有些问题的解决有待于改变传统管理模式和办事流程，有些则需要政府部门主动转变‘管理’思路为‘服务’思路。很多问题的出现是因为国家在信息化建设方面的法律法规还不健全，比如信息公开法还没有出台，我们将把出现的问题向北京市立法委反映并做出建议，而由于立法需要在一定实践的基础上，所以它需要有一个过程，”最后张处长这样说。 结语 通过调查采访我们发现，一个成功的电子政务项目，一定要在如下3个方面都做好: “内部信息化”、“对外服务的电子化和网络化”和“不同部门之间的横向信息共享”。任何一个方面的缺失，都会导致在某些方面出现问题，影响该政府部门信息化的总体效果。 此次记者采访的两个案例中的政府部门的信息化都还不是尽善尽美的，但我们想，其中有些经验教训是可以供大家借鉴的，比如内部信息化先行，比如横向与纵向系统进行信息交换，比如应事先统一规划、避免重复建设和浪费资源。希望通过这两个案例的调查分析，给在政府部门做信息化工作的本刊读者和其他所有关心电子政务建设的人一些启示。 信息产业部电子科学技术情报研究所 1998-2002 版权所有 ©