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电信业面临十大焦点问题 适度监管成必然选择 导读：当前，纷纷扰扰的电信业给人“树欲静而风不止”的感觉。由于电信业的发展与改革牵涉到老百姓、运营商和制造商等的切身利益，因而需要政府的适度监管加以协调。这也是新一届信息产业部所需面对的挑战和考验。大致说来，当前电信业面临着以下十个焦点问题：关于手机单向收费问题；关于恶性价格战问题；关于国有资产保值增值问题；关于互联互通问题；关于小灵通问题；关于３Ｇ 问题；关于全业务经营问题；关于《电信法》问题；关于普遍服务机制问题；关于农村通信问题：关于我国电信业长久持续发展问题。 刘玉其 当前，纷纷扰扰的电信业给人“树欲静而风不止”的感觉。总体上说，电信市场各种竞争仍是跌宕起伏，离有效竞争和有序竞争的要求还有一定的差距，还需要继续进行改革。由于电信业的发展与改革牵涉到老百姓、运营商和制造商等的切身利益，因而需要政府的适度监管加以协调。这也是新一届信息产业部所需面对的挑战和考验。目前中国电信业正处于市场开放和竞争的风口浪尖上，大致说来，当前电信业面临着以下十个焦点问题： 关于手机单向收费问题：牵涉到电信业整个价格体系的调整与移动市场的开放。 应当看到，手机单向收费政策是消费者期盼以久的，其出台是大势所趋，但手机单向收费又事关重大，牵一发而动全身。一方面，单向收费必须通过举行听政会等法定程序；另一方面，它，牵涉到移动市场的开放、全业务经营等问题。从本质上说，单向收费问题实际上是与移动市场的开放紧密相连的。 虽说，根据国家规定，基础电信业务资费的调整必须经过价格听政会等法定程序，并由信息产业部等国家主管部门公布实施，而事实上，我国两家移动运营商已经以资费套餐等各种形式的价格战实现了“变相单向收费”，特别是近一段时间，移动市场实行单向收费更是高潮迭起，成了一个公开的秘密，这显然是与国家的资费政策相违背的。那么，对于日益泛滥的“变相单向收费”要不要纠正？这对电信管制部门是一个巨大的压力，很难做出选择：予以纠正就可能影响到消费者的利益，引起消费者的不满；而如果听之任之，又会影响到国家资费政策的权威性和严肃性。可以说，如何解决手机单向收费问题，是当前新一届信息产业部面临的第一难关。 关于恶性价格战问题：本质是运营商对竞争的理解问题，它需要政府政策的引导和规范。 当前电信市场的价格战此起彼伏，由此引发了各种恶性竞争事件，使运营商之间的矛盾不断激化，也使消费者市场预期心理过高，电信业经营环境恶化。可以说，恶性价格战已成为恶性竞争的源头，是危及电信业可持续发展的最大威胁。 恶性价格战问题的本质是运营商对竞争的理解问题。其实，监管部门为电信业引入的竞争是公平、有效竞争，倡导双赢的合作性竞争。但是由于现有的资费管制政策存在严重扭曲，价格严重偏离成本，再加上电信价格完全反映成本是很难的，导致了运营商在市场竞争的具体操作中走入误区。因此，业内人士认为，当前价格战的最主要原因是，现有运营商对待竞争的心态扭曲，走入了“只有熄灭别人的灯，才能使自己的灯更亮”的误区，甚至产生博弈心理，导致恶性价格战此起彼伏。 因而，国家要完全扼住“价格战”，根除恶性价格战，引导运营商树立正确的竞争观念，理顺市场关系与秩序，使电信业的竞争走向公平有效，电信市场走向健康有序。因此说，如何引导电信企业从恶性竞争向合作性竞争转变，是摆在信息产业部面前的现实课题。 关于国有资产保值增值问题：明确所有者和经营者，推进公司制改造，完善法人治理结构。 毋庸置疑，电信市场恶性价格战会导致国有资产流失。目前国家设立了国有资产监督管理委员会，一个新的国有资产监控机制即将形成，那么这是否能有效地促使电信业国有资产进一步保值增值？答案是肯定的。因为，国有资产监督管理委员会成立后，由其行使对国有大型电信企业中的国有资产增值保值管理工作，解决了历史上国有资产所有权和经营权分离以及所有者缺位的问题，这将在一定程度上遏制价格战，扭转国有资产大量流失的局面。 然而，单靠国有资产监督管理委员会并不能完全解决国有资产保值增值问题，这还有赖于企业产权制度的进一步完善，也就涉及到如何使企业投资主体多元化的问题。显然，上市是实现投资主体多元化的一条渠道，但上市促使投资主体多元化只是实现国有资产保值增值的必要条件，却不是充分条件，只有借助上市后的种种便利和契机推进公司制改造，完善法人治理结构，使股东利益最大化，才能达到国有资产增值保值的目标，这也是电信业面临的严峻课题。上市并不总是一帆风顺的。有消息说，中国网通也将在今年实现海外上市，但据报道，网通的内部整合至今仍没有实质性的进展，社会各界对网通能否顺利上市、何时上市、如何上市等问题都十分关注。因此，如何有效地促使电信业国有资产保值增值是信息产业部对电信业下一步改革时必须考虑的问题。 关于互联互通问题：涉及到竞争观念的改变，需要运营商形成一种竞争合作的新型关系。 目前互联互通问题也成了社会各界关注的焦点之一。互联互通是电信业竞争的基础条件，但“联而不通、通而不畅、畅而不久”的问题却正在困扰着电信业。业界普遍认为，互联互通问题的根源在于现行网间结算体系的不公平，它造成了各运营商网络升值的程度相差悬殊：有的网络从互联互通中升值达数十倍乃至百倍，而有的网络却升值甚微。此外网间结算的不合理还导致了一些运营商利用互联互通作为竞争工具，大打价格战，扰乱了市场，这都严重地削弱了主导运营商提供互联互通的积极性。 人们逐渐地认识到，在竞争性的市场中，互联互通问题应通过市场机制来解决，基于成本调整网间结算体系具有“四两拨千斤”的力量。同时，坚持激励和约束双重机制并举，加强网间监控手段，提高取证能力，对破坏互联互通的行为加大处罚力度。 归根到底，互联互通的解决最终还是需要运营商形成一种竞争合作的新型关系，这就涉及到竞争观念的改变问题，而观念的转变从来都是一个艰难的过程。长期的非对称管制政策已经扭曲了一些运营商的心态，总是认为其他运营商必须无条件地提供互联互通，这里不需要合作的态度。实际上，根据普遍服务的原则，每个运营商都有向自己网内用户提供通畅的电信服务的义务和责任，要不你就没有资格在这个行业做下去，但这种说法在某些运营商看来，就可能是匪夷所思的，因为他们已经习惯于把互联互通不畅怪罪于其他运营商。 因而，如何从政策上引导运营商以合作的心态对待互联互通，这是互联互通的关键所在，但这也恰恰是解决互联互通问题的难处。 关于小灵通问题：实质是市场配置资源还是政府配置资源问题，应政府引导，市场选择。 对待小灵通也是一道难题，难在，是由市场配置资源还是用计划经济的做法配置资源？ 目前小灵通已在全国形成燎原之势，对于这项被市场选择并推动着的业务，有的人认为其技术是落后的，不适宜任其发展，甚至有人提出，要单设小灵通运营商。这实际上都是一种用计划经济的手段来干预市场的想法。 应该说，只要一项业务在市场上有生命力，其技术也会不断发展进步，比如ＷＩ－ＦＩ本来仅仅是无线电爱好者热衷的技术，但它现在却成为挑战３Ｇ的技术。小灵通也是如此，目前其核心网更接近于下一代网络结构，其通话稳定性、上网速度、图片下载等数据服务能力都得到极大提高。况且，不同的业务有与其适合的用户群，为什么要剥夺消费者的选择权呢？ 实际上，对于一项业务的选择，企业也要承担相应的风险。因此企业对业务的市场前景都要有一个自己的考虑和判断。中国电信集团公司总经理周德强曾指出，小灵通的优势是设备造价低，又可以利用自身的铜线存量资源，把存量激活。对老百姓来说，因为资费低，大家都喜欢，所以在某些地域有一定的市场。目前，“小灵通”虽然在技术上有很大提高，但和蜂窝移动通信技术相比，还是有劣势。中国电信对此看得很清楚，所以对“小灵通”业务不作统一要求，各地方可根据当地市场情况自主决定做与不做，发展小灵通也要有一定的限度，要保证服务质量。 吴基传表示，对小灵通发展既不鼓励也不干涉，这表明政府对如何配置资源已经有了深刻的理解。可以说，谁束缚了市场，就必然束缚自己，但要让所有的人从计划经济的阴影中走出来也不是一朝一夕的事。 关于３Ｇ 问题：仍是由政府配置资源还是又市场配置资源的问题，方向是充分开发资源。 今年我国是否上马３Ｇ牵动着整个电信业的神经，这取决于３Ｇ牌照的发放。那么，今年我国究竟能不能发放３Ｇ牌照呢？ 过去几年，我国电信业顶住了欧美拍卖３Ｇ牌照和舆论的压力，反对急于求成、盲目发展，避免了市场泡沫的出现。但是，如今３Ｇ已在世界上不少地方生根发芽，具有长远战略眼光的李嘉诚更是在３Ｇ上投入了大量的资产，把３Ｇ推向一个新的高潮。在这样的国际背景下，中国还要再等下去吗？ ３Ｇ牌照的发放至少能使运营商、制造商犹如吃下定心丸，有利于相关产业链认清网络发展方向，做好观念、心理和技术上的转型和开发准备，避免在旧有网络上做过度投入所可能造成的资源浪费。而在３Ｇ牌照尚未明朗的情况下，目前运营商和制造商只好仍在２Ｇ和２．５Ｇ上大兴土木，而消费者也仍在大量地买进２Ｇ和２．５Ｇ的终端，这将构成怎么样的浪费？ 发展３Ｇ是大势所趋，从信息化的角度上看，移动网络宽带化是未来电信业最深刻的变化，而３Ｇ网络是移动宽带化发展的方向，它所能提供的通信能力，将使国家信息化有一个坚实的网络支撑。而且，尽快发放３Ｇ牌照，也是扶持ＴＤＳ－ＣＤＭＡ标准的体现。 那么，为什么还不能发展３Ｇ？这可能有两个原因，一是市场需求是否充分仍存在分歧；二是涉及到现有运营商的利益问题。但市场的需求是一个渐进的培育过程，不可能一夜之间就能使３Ｇ形成巨大市场规模，况且这与发放３Ｇ牌照也并无必然联系，政府只管发放牌照，至于要不要做、如何做，那是运营商的事。其实说到底，这仍是由政府配置资源还是又市场配置资源的问题。 关于全业务经营问题：是中国电信业布局与运营企业风险释放问题，与手机单向收费、３Ｇ、互联互通等问题紧密相关。 在引入竞争的初始阶段，非对称管制是促进有效竞争的一个手段，它的主要特点是用扭曲的政策校正市场扭曲。社科院经济学博士张昕竹曾指出，在业务限制方面，不准许固网运营商从事移动业务作为一种业务限制实际上也是一种非对称管制。然而，如今中国电信业竞争格局已基本形成，如果再运用非对称管制，就可能给新兴运营商带来不良的激励，使非对称管制的目标从促进市场竞争，转变为保护某些个别的利益集团，不利于公平有效竞争的形成。正是由于非对称管制有其不可克服的历史局限性，因而世界上很多国家在实施非对称管制政策时，都明确规定了取消这些政策的期限或者条件。 去年吴基传曾表示，我国电信业未来长期的改革设想是，发展四大全业务运营商。的确，全业务经营有许多好处：一是可以抵御单一业务经营风险。二是符合社会信息化和运营商业务创新的需要，便于为用户提供完整的一揽子解决方案。三是使电信竞争趋于公平有效，有利于抑制恶性竞争。专家指出，根据国外经验，无论在固话市场还是移动电话市场，“双寡头”都是不利于竞争的。而允许更多的企业进行全业务经营，就能避免“双寡头”不足，促进公平有效竞争。四是经营全业务后，四大电信运营商各有优势，可以优势互补，而且，这也可带动制造业的发展，拉动投资需求。 那么，为什么还不能使四大全业务运营商的构想成为现实呢？一个可能的阻力在于这将涉及到某些运营商的切身利益，毕竟要让温室里的花儿接受狂风暴雨的洗礼总是勉为其难的。 关于《电信法》问题：是电信业的“宪法”和游戏规则的总框架。 自我国电信业实行重组改革以来，“电信法”是出现频率较高的词汇，特别是近年来各种恶性竞争现象频繁不断，更使人们寄希望于出台一部《电信法》来予以规范。 《电信法》是我国市场经济发展以及电信体制深化改革的要求，也是加入ＷＴＯ后中国电信业参与国际性竞争的需要。通过《电信法》调整电信市场中涉及的各种关系，如行业管制部门之间的关系、管制部门与电信企业之间的关系、电信企业相互之间的关系以及电信企业与用户之间的关系，使各方面“有法可依，执法必严，违法必究”，有利于建立一个公平有效的竞争环境，促进电信业健康有序发展。 但《电信法》的出台也慎之又慎，因为作为一部严格意义的法律，一经确定就不能随意改动，因此它要考虑到方方面面，不仅要顾及当前的竞争态势，更要虑及今后相当长一个时期的市场变化，要有一定的前瞻性，如，三网合一问题、信息安全问题，甚至像手机不良短信的规范问题都要充分考虑，这也许正是《电信法》迟迟未能出台的原因。 关于普遍服务机制问题：关系到欠发达地区通信发展问题和取消非对称管制政策营造公平公正市场等问题。 普遍服务是电信业发展的最高宗旨，是大众化服务，在我国现阶段它关系到非对称管制政策和建立普遍服务基金与机制等问题。由于改革的时间短，导致相关的政策和制度不健全、不完善，特别是与农村通信建设有关的普遍服务政策几乎是一片空白，致使我国电信市场形成“５＋１”的竞争格局后，为了追求经济效益，许多运营商将目光瞄准了高端用户和利润较高的城市市场，并展开了激烈的竞争，大打价格战，而对于欠发达的西部和农村地区市场鲜有问津，造成许多电信运营企业事实上不履行普遍服务义务，只有中国电信与中国网通在承担农村通信建设，造成了市场的不公平。 对贫困人口地区实施普遍服务是电信运营企业应尽的义务。目前，我国所实行的普遍服务政策是垄断时期的非对称管制下的政策，已经滞后于市场的发展，并引发不少问题。因此，在当前市场竞争的条件下，只有取消非对称管制政策，建立普遍服务补偿机制，才能促进电信市场竞争走向公平，才能进一步提高我国电信普遍服务水平。何时出台普遍服务机制与取消非对称管制政策，实现电信市场的公平公正，提高普遍服务水平，人们在拭目以待。 关于农村通信问题：关系我国电信业长久持续发展问题。 国际电信联盟（ＩＴＵ）已经确定２００３年世界电信日主题是“帮助全人类沟通”，而要实现全人类沟通，农村通信是首当其冲的问题，这也是我国全面建设小康社会的客观要求。 农村问题已日益引起了政府的关注。朱镕基在十届全国人大一次会议作《政府工作报告》中谈到，农业、农村、农民问题，关系我国改革开放和现代化建设全局，任何时候都不能忽视和放松。而要解决“三农”问题，通信须先行。目前农村通信的发展，一要靠普遍服务基金，毕竟农村通信属于普遍服务范畴；二要靠电信业对农村市场潜力有一个完整的认识。 实际上，农村通信已经是关乎电信业可持续发展的问题。人们通常认为，中国电信市场空间广阔，其实这相当程度上依赖于我国农村还有一片巨大的潜在市场可以挖掘。因此，电信企业应当把农村市场列为战略性市场来发展。农民通信发展了，就会促进农民致富，这反过来又会刺激通信消费，这样农村通信发展进入一个良性循环。 可见，农村通信不仅关系到全面建设小康社会的实现，也关系到电信业可持续发展的问题。但是，目前移动运营商忙于价格战，而固网运营商又由于资金缺乏，对农村通信的投入还差强人意。因此如何在政策上予以引导和监管仍是目前迫在眉睫的问题。 总的来说，这十大焦点问题是当前中国电信业必须着手解决的。电信业离不开监管，政府的引导与监管对于电信市场的繁荣发展具有不可替代的作用。目前中国电信业取得举世瞩目的成绩，很大程度上应归功于适度监管，适度监管是必然选择，这也是保持中国电信业持续快速健康发展的有力法宝。 ----《通信信息报》